Trong tổ chức chính quyền địa phương thời phong kiến, danh xưng các cấp thường thay đổi theo từng triều đại, song dù ở thời nào, xã vẫn được coi là cấp chính quyền căn bản, nối liền giữa bộ máy cai trị với người dân. Với tính chất “phép vua thua lệ làng”, xã biểu thị một hình thức sinh hoạt vừa gắn kết với bộ máy trung tâm, vừa có những qui lệ tự đặt ra theo phong tục tập quán đã tồn tại nhiều đời ở mỗi địa phương.
Việc điều hành một đất nước dù là trong thời kỳ mới lập quốc cũng đòi hỏi có sự phân chia thành những hệ cấp hành chính từ lớn đến nhỏ, từ cao xuống thấp để tiện quản lý. Theo các tài liệu cổ, nước ta vào thời kỳ các vua Hùng đã được chia thành 15 bộ, trải rộng từ bộ Lục Hải, Vũ Định (Lạng Sơn, Cao Bằng ngày nay) đến bộ Việt Thường (Quảng Trị). Tổ chức nhà nước lúc đó mang ít nhiều sắc thái huyền thoại (18 đời Hùng Vương trị vì trong 2622 năm!) nên người ta không biết gì thêm về cách thức điều hành các bộ.
Trong thời kỳ Bắc thuộc lần thứ 3 (thế kỷ thứ VII đến thế kỷ thứ IX), vua Đường Cao Tông chia đất Giao Châu thành 12 châu, 59 huyện, dưới cấp huyện có hương, xã. Đây có lẽ là cấp xã đầu tiên trong lịch sử hình thành nước ta. Theo sách An nam chí nguyên của Cao Hùng Trưng (Trung Quốc) hương gồm nhiều tiểu hương, có từ 70 đến 150 hộ, đại hương từ 151 hộ đến 540 hộ, xã gồm tiểu xã có 10 đến 30 hộ, đại xã có trên 30 hộ đến 60 hộ. Sau khi giành lại độc lập, nhà Tiền Lê cũng chia các đơn vị hành chánh địa phương ra làm 4 cấp: Lộ, Phủ, Châu, Hương (xã đổi thành hương). Đến đời vua Lê Thái Tổ, ông cho đổi cấp địa phương cao nhất là Lộ thành Đạo, dưới Đạo có Phủ, Lộ, Trấn, Châu, Huyện, Xã.
Không lâu sau, vua Lê Thánh Tông (1460-1497) lại đổi Đạo thành Xứ, đổi Lộ thành Phủ, đổi Trấn thành Châu, dưới nữa có Hương, Phường, Xã, Thôn, Trang, Sách, Động, Nguyên, Trưởng. Đến thời nhà Nguyễn, sau những chuyển biến lớn lao về mặt kinh tế, xã hội, đất nước ta đã trải dài từ Lạng Sơn đến Cà Mau, tổ chức địa phương gồm có Dinh-Trấn, Phủ, Huyện, Tổng, Thuộc, Xã. Bao giờ xã cũng là đơn vị hành chánh căn bản tại các xã thôn.
Tại miền Bắc, xã thôn vẫn còn giữ nguyên tính truyền thống và chặt chẽ của nó với hai tập quán chính:
– Tập quán vương tước – Quyền hành tại xã thôn được trao cho những người có tước vị do vua ban
– Tập quán thiên tước – Quyền hành tại xã thôn được giao cho các bậc trưởng lão, tức những người cao tuổi, có uy tín tại địa phương.
Theo tập quán 1, số dân trong làng xã được chia thành 5 hạng: thứ nhất là những quan lại thuộc hàng cửu phẩm văn giai, chính thức hóa vai vế trong làng bằng việc tổ chức lễ khao hay lễ vọng để công bố sắc chỉ vua ban. Người có phẩm hàm cao nhất được gọi là thủ chỉ, trên cả lý trưởng và phó lý là những người đứng đầu bộ máy hành chánh làng xã. Hạng thứ hai gồm những bô lão trên 60 tuổi, được làng xã miễn cho các hình thức sưu dịch, thuế khóa, đóng góp; hạng thứ ba là các kỳ mục trong làng gồm lý trưởng, phó lý, chánh tổng đương chức, các cựu lý trưởng, phó lý và chánh tổng; hạng thứ tư gọi là tả văn là những ân nhân của làng xã, thường xuyên đóng góp tiền của để thực hiện những việc công ích như làm cầu, đắp đập, xây đền chùa… Cuối cùng là hạng không có vai vế gì trong làng, gọi là hoàng đinh, gồm những người được ghi tên trong sổ bộ làng, từ 17 đến 48 tuổi, phải đóng thuế và làm sưu dịch cho làng. Tại những làng theo tập quán 2 (thiên tước), sự phân hạng dựa vào tuổi tác, không lý tới phẩm tước ở triều đình. Người lớn tuổi nhất trong cộng đồng này gọi là thủ chỉ và làng chỉ có bốn hạng dân: – những người trên 60 tuổi gọi là ông cụ hay quan lão, riêng tỉnh Hà Đông gọi là trùm; – hạng thứ hai là hội đồng quan viên gồm 12 người được xếp theo thứ tự ghi danh trong sổ bộ làng; – hạng thứ ba gọi là ba bàn gồm 18 thành viên, cũng theo thứ tự ghi danh trong sổ bộ làng. Trong các cuộc họp công cộng, họ được xếp ngồi trong 3 bàn mỗi bàn 6 người nên có tên này. – Hạng thứ tư gồm những cư dân còn lại trong làng.
Tại những làng xã theo tập quán 2, các quan viên cùng với lý trưởng và phó lý tập hợp thành Hội đồng hương chức đảm đương mọi trách vụ trong làng, cả về mặt hành chánh, tài chánh, tư pháp…
Tại miền Nam, tổ chức làng xã có màu sắc riêng, do vùng Đàng Trong đã tách rời khỏi chính quyền Lê-Trịnh từ đầu thế kỷ 17. Việc điều hành nền hành chánh xã được giao cho Hội đồng hương chánh với một thành phần nhân sự hùng hậu. Tổ chức này hoạt động như một triều đình thu nhỏ với sự phân công, phân nhiệm tương đối rõ nét. Người đứng đầu hội đồng là Hương cả, có nơi còn gọi là Đại Hương cả, thường được chọn trong số con cháu những người sáng lập xã. Viên chức này được sự phụ giúp trực tiếp của Hương chủ, Hương sư, Hương trưởng trong việc quản lý tài sản xã, thiết lập ngân sách và giám sát các hoạt động thu chi trong xã. Cả ba là ban tham mưu cao cấp của Hương cả, riêng Hương chủ còn có trách nhiệm thay thế Hương cả khi ông này vắng mặt tại xã. Các viên chức kế tiếp xếp theo thứ bậc gồm có:
– Hương chánh: Chịu trách nhiệm giám sát, hướng dẫn bộ máy thừa hành của xã, chấp hành đúng mệnh lệnh chính quyền cấp trên, làm trọng tài giải quyết những tranh chấp giữa người dân với nhau.
– Hương giáo: Phụ trách công tác giáo dục tại xã. Với tư cách thư ký hội đồng hương chính, Hương giáo lập biên bản các phiên họp, ghi vào một sổ riêng để theo dõi.
– Hương quản: Viên chức này có những nhiệm vụ nặng nề và những quyền hạn nổi bật. Hương quản phụ trách công tác cảnh sát hành chánh và cảnh sát tư pháp, truy tầm tội phạm, giám sát các hoạt động đường thủy, đường bộ, đường sắt, cầu cống… Dưới quyền trực tiếp của Hương quản có một số cai thị, cái thôn, trùm và trưởng là những viên chức cảnh sát cấp duới.
– Hương bộ hay thủ bộ là người chấp giữ sổ địa bộ và văn khố, ghi chép các khoản chi, thu và trông coi vật tư của xã.
– Hương thân: Đảm bảo mối quan hệ giữa các cơ quan hành chánh và tư pháp với hội đồng hương chính.
– Xã trưởng (làng lớn) hay Thôn truởng (làng nhỏ) có nhiệm vụ chấp giữ con dấu của xã, đặc trách thu thuế và sung vào công nho.
– Hương hào: Phụ trách công tác cảnh sát hương thôn. Chịu trách nhiệm thi hành những quy định về đường sá, tống đạt cho dân chúng các trát đòi hay giấy báo trong các vụ kiện tụng. Hương thân, Xã trưởng, Hương hào hợp thành bộ phận chấp hành làm việc dưới sự cố vấn và giám sát của Hương chánh. Cả ba đồng thời là phụ tá của Hương quản trong nhiệm vụ cảnh sát hành chính và cảnh sát tư pháp và có quyền điều động các viên chức cấp thấp như:
• Lý trưởng hay phó xã.
• Ấp trưởng là đại diện của Xã trưởng tại ấp.
• Biện lại phụ trách viết thẻ thuế.
• Cai tuần lo việc tuần tra, canh gác trong xã.
• Tri lễ, tri văn – lo việc nghi lễ, đình chùa.
• Trùm, trưởng – trông coi nhà việc (nơi làm việc của hội đồng), chuyển mệnh lệnh cho các cấp.
Sau khi thôn tính xong ba tỉnh miền Tây Nam Kỳ (1867), thực dân Pháp củng cố bộ máy cai trị tại vùng đất mới. Ngày 24.9.1869, Thống đốc Nam kỳ ra nghị định thành lập một Ủy ban trung ương có nhiệm vụ cứu xét các nghị quyết của Hội đồng hương chánh. Ủy ban do Giám đốc Nha nội vụ (Directeur de l’intérieur) làm chủ tịch và một số quan lại Việt Nam làm thành viên, trong đó có thể kể những gương mặt quen thuộc: Đốc phủ sứ Trần Tử Ca, Lãnh binh Huỳnh văn Tấn (còn gọi Huỳnh Công Tấn), Đốc phủ sứ Trần Bá Lộc, Phủ Đỗ Hữu Phương, Phủ Lê Tấn Đức…
Mặt khác, thông tư ngày 21.5.1874 quy định các hình thức phạt tiền đối với những Hội đồng hương chánh nào không hoàn tất trách nhiệm được giao. Mười năm sau (1884), chính quyền thuộc địa đặt thêm trong tổ chức xã chức Chánh tri bộ và Phó tri bộ trông coi việc hộ tịch và thống kê dân số.
Thời đó, người dân nô lệ phải sống trong nỗi ám ảnh ngàn đời của sưu cao thuế nặng. Hai khoản thuế chủ yếu mà họ phải đóng là thuế thân và thuế điền thổ. Những ai nằm trong hạng tuổi 18-60 đều phải đóng thuế thân với mức 1 đồng/1 người/năm. Thẻ thuế thân là giấy tờ tùy thân duy nhất phải mang theo mình để xuất trình khi bị xét hỏi. Những người trốn thuế thân phải chịu những hình phạt nặng nề cho nên nhiều người phải bỏ làng tha phương cầu thực vì không có tiền đóng thuế thân cho chính quyền thuộc địa.
Thuế điền thổ căn cứ vào điền bộ do Hương bộ lập. Thời Nguyễn, bộ điền được lập thành 3 bản, 1 bản chuyển về kinh cho bộ Hộ (Bộ Tài chính – Nông nghiệp ngày nay), 1 bản chuyển cho quan Bố chánh ở tỉnh, một bản lưu tại xã. Cần phân biệt điền bộ là sổ ghi chép những chi tiết liên quan đến thuế má ruộng vườn với địa bộ là sổ sách ghi chép hiện trạng việc phân chia đất đai trong xã. Riêng địa bộ còn có sự phân biệt rõ rệt giữa công điền, công thổ là đất công mà xã chỉ có nhiệm vụ quản lý chứ không được bán hay cho thuê và bổn thôn điền là đất mà xã có thể đem bán nếu cần.
Cuối cùng, như một truyền thống không thể thiếu, mỗi xã có một đình thần là nơi diễn ra những nghi thức cúng tế hàng năm. Vị thần trong xã là người sáng lập xã, một anh hùng dân tộc sinh trưởng tại địa phương hay một nhân vật có uy tín trong xã đã mất đi. Triều đình cứu xét từng trường hợp một và nếu chấp thuận, nhà vua sẽ ký ban sắc thần cho xã. Đến nay nhiều đình làng vẫn còn giữ được những đạo sắc thần do vua ban.
Lê Nguyễn
